Os órgãos reguladores utilizam as multas como um mecanismo fundamental para a aplicação da lei istrativa. As multas funcionam como um desestímulo, pois desencorajam indivíduos e organizações a ignorar as regulamentações; também servem como punição, pois garantem que haja consequências para o não cumprimento. Em alguns casos, as multas podem funcionar como uma forma de reparação quando os recursos são usados para compensar comunidades ou famílias por danos causados por atos irresponsáveis e ilegais. Como em qualquer procedimento legal, a parte acusada deve ter o a um processo que ofereça uma oportunidade de defesa. Em alguns casos (na maioria), os infratores podem entrar em acordos com as agências reguladoras, concordando em pagar uma indenização monetária e realizar ações corretivas sem itir a culpa, o que acelera a resolução dos casos e evita a publicidade.
Não é de surpreender que haja críticas em relação à consistência e à imparcialidade das multas. Alguns economistas ambientais argumentam que elas não refletem o verdadeiro dano causado pela perda de serviços ambientais. As multas ambientais só motivarão as pessoas a cumprir a lei se forem cobradas. Em 2017, o IBAMA informou que cerca de 8.000 multas, totalizando mais de R$ 4 bilhões, foram cobradas anualmente entre 2010 e 2016; no entanto, os pagamentos nunca excederam quatro por cento do valor anual e o valor total em atraso ultraou R$ 23 bilhões em 2017. O IBAMA tem tido mais sucesso em obrigar as grandes empresas a pagar suas multas, mas até mesmo a Petrobras tem cerca de R$ 1,3 bilhão em multas pendentes.
Na maioria dos casos, os réus optam por litigar suas multas no tribunal, o que faz com que seu valor real se deprecie ao longo do tempo, permitindo que o infrator use o capital financeiro durante o período intermediário e criando a possibilidade bastante real de evitar o pagamento por completo. Há três regras que podem fazer com que uma violação expire. A primeira estabelece que o IBAMA tem cinco anos a partir da data da violação para identificar e notificar o infrator. Uma segunda regra estabelece que a investigação e o processo regulatório não podem ficar inativos (sem seguimento pelas autoridades) por mais de três anos, dando aos proprietários de terras uma referência conveniente para invocar o estatuto de limitações. A terceira regra diz que, uma vez concluída a análise, o estado tem cinco anos para cobrar a multa. Se o IBAMA perder qualquer um desses três prazos, não há nada a ser feito e a multa expira.
Há muitos tipos diferentes de multas ambientais, mas as mais difíceis de cobrar provavelmente estão ligadas ao Código Florestal. A grande maioria dos proprietários de terras simplesmente opta por ignorar a lei, confiantes de que escaparão da vigilância das autoridades. O elevado número de fazendas que violam o Código Florestal oferece uma grande margem de segurança, pois é politicamente inconcebível para qualquer governo realizar um esforço intensivo de cobrança. O impacto sobre a economia rural seria enorme, levando a um deslocamento econômico nos níveis local, regional e nacional e, muito provavelmente, a uma mudança de governo. Esse dilema óbvio motivou o governo a buscar soluções.
Em 2017, o governo de Michel Temer ofereceu descontos aos proprietários de terras que concordassem em investir em programas de recuperação ambiental usando duas modalidades:
(1) Investimento direto em um projeto organizado pela parte infratora e uma redução de 35% no valor nominal da multa; ou
(2) Contribuições indiretas para projetos aprovados por autoridades governamentais, o que levaria a uma redução de 60%.
O governo enfatizou a imparcialidade e a legalidade da regra. A regra não isentava os infratores, nem criava um fluxo de receita para as agências governamentais; em vez disso, os fundos deveriam ser investidos em projetos ambientais com benefícios bem definidos, gerenciados por terceiros. Os analistas do IBAMA estimaram que cerca de R$ 4 bilhões em ivos poderiam ser atraentes para os programas de conversão no curto prazo. Os participantes mais prováveis eram grandes empresas multinacionais que ponderavam o custo e os benefícios da regularização em relação ao litígio. Por exemplo, a Petrobras tem 278 casos pendentes nos tribunais, com um valor total de R$ 1,3 bilhão.
Depois de assumir o cargo em 2019, Jair Bolsonaro debilitou a capacidade do IBAMA de fazer cumprir a supervisão regulatória, ao reduzir seu orçamento e nomear gerentes que restringiram as operações de campo para combater a extração ilegal de madeira, o desmatamento e a mineração. O IBAMA aplicou vinte por cento menos multas em 2020 e, à medida que o governo reduzia os esforços de conservação, o desmatamento na Amazônia disparava. O órgão federal aplicou 9.516 multas em 2020, em comparação com 11.914 em 2019, de acordo com uma análise de bancos de dados públicos feita pelo Observatório do Clima. Em 2019, o governo Bolsonaro tentou declarar uma anistia para as multas do IBAMA que teria perdoado e cancelado dívidas, particularmente aquelas associadas ao desmatamento ilegal e à garimpagem; no entanto, essas manobras foram interrompidas por uma ação judicial movida por organizações ambientais, argumentando que elas prejudicariam o bem-estar público.
A istração seguinte, na qual Marina Silva chefia o Ministério do Meio Ambiente, começou imediatamente a desfazer os danos causados por seu antecessor.
Entre suas ações, uma instrução legal reverteu um decreto regulamentar que havia anistiado (ou anulado) 185.000 decisões istrativas que haviam cobrado um total de R$ 29 bilhões em multas por desmatamento e exploração ilegal de terras.
Imagem do banner: Araras no Peru. Foto: Rhett A. Butler.
“Uma tempestade perfeita na Amazônia” é um livro de Timothy Killeen que contém as opiniões e análises do autor. A segunda edição foi publicada pela editora britânica The White Horse em 2021, sob os termos de uma licença Creative Commons (licença CC BY 4.0).
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