A criação da Avaliação Ambiental Estratégica (SEA) foi concebida com uma metodologia que ampliou a abordagem para considerar impactos de longo prazo, indiretos e cumulativos, bem como cenários alternativos de desenvolvimento.
No início do novo milênio, essas SEAs geraram um grande interesse e foram aplicadas a vários projetos de alto nível na Amazônia. De acordo com Killeen, elas não se limitaram a uma faixa estreita de impacto.
Pelo contrário, eles avaliaram como a mudança territorial afetaria vastas extensões de floresta, como moldaria a expansão de estradas secundárias, com a consequente especulação imobiliária, sem mencionar a agricultura e o desmatamento.
Infelizmente, nenhuma dessas SEAs promoveu com sucesso modelos de produção sustentáveis que diversificariam significativamente as economias regionais.
No final da década de 1990, os acadêmicos desenvolveram uma variante da metodologia de EIA conhecida como avaliação ambiental estratégica (AAE). Originalmente concebida como um super EIA, o escopo da análise foi ampliado para considerar impactos de longo prazo, indiretos e cumulativos, bem como cenários alternativos de desenvolvimento. A chave para a metodologia da AAE é a participação de todas as partes interessadas em um diálogo aberto, enquanto várias opções de desenvolvimento ainda estão em discussão. Com o ar do tempo, os EIAs foram formalizados como um caminho estreito para mitigar os ivos ambientais e sociais de um projeto específico. Em contrapartida, as AAEs evoluíram na direção oposta e agora são promovidas como um processo de planejamento estratégico que busca maximizar os resultados positivos de políticas, planos e programas de nível superior.
Houve uma onda de interesse em AAEs na virada do milênio, e a metodologia foi aplicada em vários projetos de alto nível na Pan-Amazônia.
1) Evaluación Ambiental Estratégica Corredor Bioceánico Santa Cruz-Puerto Suárez: uma rodovia que liga Santa Cruz, na Bolívia, e Corumbá, no Brasil, conectando as redes de transporte dos Andes Centrais com o sul do Brasil, uma prioridade IIRSA em estágio inicial construída entre 2000 e 2012.
2) Plano BR-163 Sustentável: uma iniciativa do governo brasileiro para promover o desenvolvimento sustentável nas paisagens ao redor da rodovia entre Cuiabá (MT) e Santarém (PA). Essa rodovia foi originalmente aberta na década de 1970, durante a Operação Amazônia, e o segmento que atravessa o Pará foi essencialmente abandonado até o início dos anos 2000, quando se tornou um corredor de exportação de soja e milho. As melhorias na rodovia começaram por volta de 2002 e estão em andamento.
3) Iniciativa MAP (Madre de Dios (Peru), Acre (Brasil) e Pando (Bolívia), uma iniciativa trinacional para promover o desenvolvimento sustentável em três jurisdições subnacionais vizinhas: O objetivo era gerenciar os impactos decorrentes da integração dos sistemas rodoviários regionais para criar o Corredor Interoceânico. A construção começou em 2004 e foi concluída em 2011.
Todas as três iniciativas são exemplos de uma AAE funcionando como um super EIA. A maior parte da atenção se concentrou nos corredores rodoviários, mas em vez de uma área de impacto definida por uma faixa de domínio de centenas de metros, esses estudos buscaram entender como a mudança afetaria centenas de milhares de hectares de floresta. Modelaram a expansão de redes de estradas secundárias, a especulação de terras, a agricultura e o desmatamento, bem como a forma como essas mudanças afetariam a biodiversidade e os meios de subsistência. Convocaram reuniões e workshops locais e regionais para informar todas as partes interessadas relevantes e garantir que suas aspirações fossem adequadamente atendidas no plano de ação ambiental.
A motivação para a convocação de uma AAE foi diferente em cada projeto. No caso do Corredor Bioceânico, os financiadores a impam ao governo boliviano, que o considerava um obstáculo à sua aspiração de décadas de uma rodovia moderna para o Brasil. O Plano BR-163 Sustentável foi um movimento top-down organizado por acadêmicos, que buscavam soluções para as taxas fenomenalmente altas de desmatamento no Mato Grosso e no Pará. Em contraste, o MAP foi uma iniciativa promovida por governos regionais e organizações civis em Rio Branco (Acre), Cobija (Pando) e Puerto Maldonado (Madre de Dios), cujo objetivo era o crescimento econômico sustentável.
É difícil avaliar a eficácia dessas primeiras AAE. As três paisagens sofreram posteriormente com o desmatamento, a fragmentação florestal e a perda de biodiversidade, em grande parte porque os paradigmas convencionais de desenvolvimento já estavam firmemente estabelecidos. A mineração artesanal de ouro estava crescendo em Madre de Dios e na bacia hidrográfica do alto Tapajós. Os colonos haviam colonizado as paisagens ao longo das rodovias em Madre de Dios, Acre e Pando. Os valores das terras estavam subindo à medida que os agricultores comerciais expandiam o cultivo de soja em Santa Cruz – Bolívia e Mato Grosso.
Infelizmente, nenhuma das AAE fez avanços significativos na promoção de modelos de produção sustentável que diversificassem significativamente as economias regionais, com a possível exceção dos setores emergentes de turismo no Rio Tambopata (Madre de Dios) e na Serranía de Santiago (Santa Cruz – Bolívia). Felizmente, todas as três AAE conseguiram alavancar o apoio popular, com recursos financeiros limitados, para consolidar novas áreas protegidas, delimitar terras indígenas e criar reservas extrativistas.
Houve reversões. Por exemplo, em 2017, o governo brasileiro transferiu aproximadamente 305.000 hectares da Floresta Nacional (FLONA) Jamanxim, criada em 2006, para a recém-criada Área de Proteção Ambiental (APA) Jamanxim. Ambas as categorias (FLONA e APA) são zoneadas para uso sustentável, mas há regimes distintos de gestão e posse. Inicialmente, a mineração é permitida em uma APA e não assim em uma FLONA; portanto, a mudança beneficiará os proprietários de dezenas de concessões de mineração.
Mais importante ainda, uma FLONA é composta inteiramente de terras públicas, enquanto uma APA pode conter tanto terras públicas quanto privadas. Esse fato abre a porta para a legalização da posse da terra para colonizadores recentes no município de Novo Progresso, que tem sido objeto de incessante grilagem de terras na última década (veja acima). Pelo menos cinquenta por cento do desmatamento em Novo Progresso ocorreu após 2010, conforme evidenciado pelo número de propriedades registradas no CAR, que aumentou de 35 para 352. As propriedades de terra dentro de uma FLONA nunca poderão ser certificadas pelo INCRA, mas se o colono puder demonstrar que uma propriedade de terra dentro de uma APA foi estabelecida por um caminho legítimo, o INCRA poderá emitir um título legal. Como o histórico de títulos de terra é desorganizado e repleto de fraudes, essa brecha expõe a maioria das APAs à colonização e ao desmatamento.
A maioria dos moradores de Novo Progresso, uma das fronteiras agrícolas mais ativas do Brasil, apoia a mudança de status da área protegida. A decisão pode ser vista sob duas perspectivas: os defensores do meio ambiente argumentam que ela promove um ciclo interminável de grilagem de terras e fraude legal, enquanto os colonos argumentam que a FLONA foi criada sem a devida consulta local e depois que a área já estava ocupada por várias estradas secundárias.
Em 2020, um influente think-tank no Brasil sugeriu que o Estado brasileiro adotasse regras que obrigassem o governo federal a criar, ainda no processo de planejamento, uma nova etapa específica para projetos de infraestrutura de grande escala. Uma avaliação de pré-viabilidade atuaria como um filtro de alto nível para garantir que somente os projetos que atendessem a determinados critérios econômicos, sociais e ambientais teriam permissão para prosseguir para uma análise formal de viabilidade. O objetivo seria evitar os interesses adquiridos e os custos irrecuperáveis, que tornam o posterior abandono do projeto impraticável do ponto de vista político.
Peru adota a AAE – com resultados limitados
Os conceitos que são a base da metodologia da AAE mudaram a maneira como os EIAs são executados, assim como as metodologias de planejamento estratégico usadas por empresas, governos e instituições multilaterais (consulte o ZEE no Capítulo 4). O Peru, entretanto, deu um o adiante e integrou a AAE em sua estrutura regulatória. O país estabeleceu os primeiros critérios para a realização de uma AAE na Lei Ambiental de 2005, que estabelece que “projetos” e “programas, planos e políticas” devem ser revisados pelo Sistema Nacional de Avaliação de Impacto Ambiental. Isso foi esclarecido em 2008 para especificar que os projetos seriam avaliados por uma EIA, enquanto os “programas, planos e políticas setoriais, regionais e locais” exigiriam uma AAE.
Em 2011, o conceito de uma AAE havia sido amplamente divulgado e testado em iniciativas selecionadas, incluindo infraestrutura rodoviária, petróleo e gás, política energética e turismo. É difícil discernir a influência dessas AAEs, e a maioria delas foi realizada post hoc – depois que o “plano, programa ou política” foi desenvolvido. A AAE do Corredor Rodoviário Interoceânico Sul foi essencialmente uma extensão da iniciativa MAP e foi realizada quando a rodovia estava em construção. Da mesma forma, o estudo do Baixo Urubamba foi realizado muito tempo depois de ter sido tomada a decisão de desenvolver os campos de gás de Camisea. Pode ser que tenha ajudado o governo regional de Cusco a entender as mudanças que já estavam em andamento, mas não há evidências de que alguma das dezoito propostas de projetos específicos recomendados pela AAE tenha sido financiada ou implementada. A AAE para o setor energético nacional foi totalmente convencional e enfatizou o potencial do gás e da energia hidrelétrica de grande escala.
Isso é lamentável, dado o enorme potencial de energia solar no litoral e a potencial complementaridade entre energia hidrelétrica, eólica e solar em um sistema integrado. Da mesma forma, não houve nenhum esforço para considerar os impactos da energia hidrelétrica de grande escala sobre a hidrologia dos afluentes amazônicos, o que deveria ser uma questão óbvia em uma análise ambiental estratégica.
A aplicação mais recente da AAE foi um plano de desenvolvimento patrocinado pelo governo regional de Loreto em colaboração com a organização da sociedade civil Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR). O Plan de Desarrollo Regional Concertado 2008-2021 foi atualizado em 2011, antes da colaboração com a DAR, e novamente em 2014. O plano possui muitas características iráveis, incluindo metas ambiciosas de investimento em serviços de educação e saúde, melhoria dos sistemas istrativos, promoção da diversificação econômica e apoio à gestão de recursos naturais. A AAE de Loreto também prevê o desenvolvimento de vários projetos de infraestrutura controversos, incluindo uma linha de alta tensão para conectar Iquitos à rede nacional e uma usina hidrelétrica a fio d’água no curso principal do Amazonas. Ambos os projetos acabaram sendo abandonados quando o SENACE rejeitou seus EIAs.
Os projetos mais controversos são as propostas de construção de rodovias regionais através da floresta nativa entre (1) Iquitos e o Rio Putumayo – a proverbial estrada para lugar nenhum; e (2) Iquitos e a fronteira com o Equador, para se conectar com o direito de agem do existente Oleoduto do Norte do Peru e a rede rodoviária nacional em Saramiriza. Infelizmente, a AAE de Loreto parece não ter eliminado vários projetos que não cumprem os padrões ambientais, sociais e econômicos aceitos. A prova da recalcitrância das autoridades locais eleitas, bem como de sua equipe istrativa, é manifestada pela recente resolução do Congresso que declara a construção da rodovia Iquitos – Saramiriza uma prioridade nacional. Felizmente, esse tipo de lei é aspiracional e não coloca o projeto da rodovia no orçamento nacional nem o isenta de uma EIA formal. No entanto, ela demonstra vividamente que o processo de AAE no Peru pode ser manipulado ou ignorado pelos formuladores de políticas. Também destaca o desafio de envolver os líderes regionais em estratégias sustentáveis, pois a maioria deles tem perspectivas muito convencionais sobre o desenvolvimento econômico.
A Colômbia tem um processo semelhante, conhecido como Evaluación Ambiental Estratégica Regional (EAER), que o ministério do meio ambiente e duas organizações da sociedade civil usaram para preparar um documento de planejamento de longo prazo para o Arco Noroccidental Amazônico (ANA), que abrange a fronteira de desmatamento mais ativa no norte da Amazônia. O estudo contou com a participação ativa de interessados estratégicos regionais, setoriais e nacionais, e apresentou um diagnóstico coerente dos muitos desafios que assolam a região após o fim de uma longa guerra civil. No entanto, as opções de políticas propostas não foram bem-sucedidas em mudar o arco do desenvolvimento (e do desmatamento) na região, porque o Estado não conseguiu estabelecer sua presença de modo a forçar ou motivar os indivíduos a modificar seu comportamento e seus modelos de negócios.
Imagem em destaque: Tucano toco (Ramphastos toco) do Brasil. Crédito: Rhett Butler.
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